在國家頂層設(shè)計(jì)和行業(yè)、企業(yè)的底層配套均缺位的情況下，中石油迎合“混合所有制改革”的管網(wǎng)資產(chǎn)出售之舉，很可能擱淺或進(jìn)行重大方案調(diào)整。
中國石油天然氣股份有限公司(下稱中國石油)成立并100％出售東部管道公司的計(jì)劃有兩種結(jié)局，或因高層不同意見而擱淺，或進(jìn)行重大調(diào)整。
該消息來自接近決策層和中石油集團(tuán)的部分人士。
今年5月12日，中國石油公告稱，將以西氣東輸管道分公司管理的與西氣東輸一線、二線相關(guān)的資產(chǎn)及負(fù)債，及管道建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)理部核算的與西氣東輸二線相關(guān)的資產(chǎn)及負(fù)債，出資設(shè)立“東部管道公司”，并將通過產(chǎn)權(quán)交易所公開轉(zhuǎn)讓所持東部管道公司的全部股權(quán)。
5月21日，國家發(fā)改委首批推出基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域鼓勵(lì)社會(huì)資本參與的80個(gè)項(xiàng)目，中國石油所屬的西氣東輸三線中段工程入選。發(fā)改委表示，“鼓勵(lì)和吸引社會(huì)資本特別是民間投資以合資、獨(dú)資、特許經(jīng)營等方式參與建設(shè)及營運(yùn)。”
畢馬威華振會(huì)計(jì)師事務(wù)所以2013年12月31日為基準(zhǔn)日對(duì)擬出資資產(chǎn)進(jìn)行了審計(jì)，總資產(chǎn)為人民幣816.7276億元，總負(fù)債人民幣526.7212億元，凈資產(chǎn)人民幣290.0064億元。北京中企華資產(chǎn)評(píng)估有限責(zé)任公司依據(jù)重置成本法，對(duì)擬出資資產(chǎn)進(jìn)行了評(píng)估。評(píng)估后的總資產(chǎn)為916.26億元，總負(fù)債526.72億元，凈資產(chǎn)389.54億元。
公告顯示，東部管道公司擬在上海市浦東新區(qū)注冊(cè)成立，注冊(cè)資本擬為人民幣100億元。在其成立后，中國石油擬通過產(chǎn)權(quán)交易所轉(zhuǎn)讓所持該公司100％的股權(quán)(標(biāo)的股權(quán))。
管道類資產(chǎn)多屬優(yōu)良資產(chǎn)，具備穩(wěn)定盈利能力。中國石油對(duì)其的出售，或能大大改善中石油的財(cái)務(wù)狀況。
早在2013年6月，中國石油即以西部管道公司50％股權(quán)作為出資，與泰康資產(chǎn)和國聯(lián)基金合資成立中石油管道聯(lián)合有限公司，相當(dāng)于出讓了半數(shù)股權(quán)。
部分業(yè)界人士一直稱，難以理解中國石油這一連串股權(quán)出售背后的政商邏輯，并質(zhì)疑此次出售能否實(shí)現(xiàn)。
這一交易實(shí)現(xiàn)的前提有二：首先，油氣管網(wǎng)產(chǎn)權(quán)（所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)等）能夠向民營資本自由流轉(zhuǎn)；其次，東部管道公司的接盤者能夠作為獨(dú)立的市場主體，在上游獲得中國石油氣源無歧視的接入，下游也能順利輸入省管網(wǎng)公司或地方燃?xì)夤竟艿馈?/span>
在當(dāng)前石油行業(yè)的體制下，上述兩點(diǎn)顯然難以實(shí)現(xiàn)：第一點(diǎn)需要在政企關(guān)系層面解決，第二點(diǎn)需要在行業(yè)層面解決民營企業(yè)的公平準(zhǔn)入問題。
因此，東部管道公司100％出售的模式，被認(rèn)為“存在巨大隱患”，既缺乏國家頂層設(shè)計(jì)的支持，也缺乏行業(yè)和公司層面的底層配套。早在中國石油發(fā)布該公告的5月間，就有內(nèi)部人士指出這一計(jì)劃注定要成為“烏龍球”，難以落實(shí)。
有接近決策層的研究人士指出，中國石油在混合所有制改革中，出售管網(wǎng)的行為并未與自上而下的行業(yè)改革相配套。企業(yè)層面的所謂改革舉動(dòng)，既混淆了制度安排主體，也不易形成系統(tǒng)性設(shè)計(jì)，致使變革結(jié)果難測。
諸多業(yè)內(nèi)人士對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，此次東部管道公司的資產(chǎn)出售，或?qū)⒄{(diào)整為去年的西部管道公司模式，即由類似泰康資產(chǎn)這樣的指定公司來接盤。
頂層設(shè)計(jì)缺失
當(dāng)前，中國石油等石油央企，存在著“國有控股”與“行業(yè)控制”相重疊、混合的現(xiàn)象。兩者的矛盾，在油氣管網(wǎng)領(lǐng)域表現(xiàn)得尤其突出。
行業(yè)控制，目的是要使自然壟斷的服務(wù)行業(yè)，能以合理的固定收益提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)；而當(dāng)前的國資改革目標(biāo)，卻是要落實(shí)現(xiàn)代企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)（所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)等）的自由流轉(zhuǎn)，這樣才能提高企業(yè)效益。
油氣管網(wǎng)具有自然壟斷屬性，是不適宜重復(fù)建設(shè)的準(zhǔn)公共服務(wù)業(yè)務(wù)，一直由國家發(fā)改委制定一個(gè)“不高”的管輸費(fèi)作為運(yùn)營收益，處于政府嚴(yán)格管控之下；同時(shí)，管道輸送是最先進(jìn)的油氣運(yùn)輸方式，其運(yùn)輸能力大、成本低、效率高、損耗小、安全性強(qiáng)、管理方便、計(jì)量交接簡便，因此也是關(guān)系國家能源安全的重要戰(zhàn)略性資產(chǎn)。
盡管管道資產(chǎn)能帶來穩(wěn)定收益，但中國石油將管道運(yùn)營收益與天然氣銷售收益合并計(jì)算后，因天然氣價(jià)格管制顯得整體收益不佳。據(jù)中國石油2013年報(bào)數(shù)據(jù)，公司盈利能力最強(qiáng)的上游勘探開采板塊營業(yè)利潤為1896億元，而天然氣與管道板塊營業(yè)利潤僅為288億元。
從此角度看，中國石油確有動(dòng)力將大部分管網(wǎng)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移給社會(huì)資本，用獲得的資金重點(diǎn)投資盈利能力更強(qiáng)的上游板塊。但難題在于，目前針對(duì)此種資產(chǎn)，國家尚無如何轉(zhuǎn)移產(chǎn)權(quán)的頂層設(shè)計(jì)，以及配套的行業(yè)管制方法。
中石油集團(tuán)資源管理局前局長查全衡指出，俄羅斯在私有化改革時(shí)，曾分拆俄羅斯國家石油公司（下稱俄油），但保留了俄羅斯天然氣公司（下稱俄氣）及幾乎全部天然氣管網(wǎng)。結(jié)果俄油產(chǎn)量動(dòng)蕩不止，而俄氣產(chǎn)量基本保持穩(wěn)定。
“當(dāng)時(shí)如果俄羅斯把管網(wǎng)拿出來，小公司可能都可以平等地進(jìn)去，從而成功實(shí)現(xiàn)拆分，但卻可能由此缺少了進(jìn)一步修建更多管線的動(dòng)力和可能，所以俄羅斯當(dāng)時(shí)沒有讓拆分。”查全衡說。
一些行業(yè)人士指出，在頂層設(shè)計(jì)缺位下，大力推進(jìn)自然壟斷性質(zhì)的準(zhǔn)公共服務(wù)資產(chǎn)私有化，反有可能形成寡頭壟斷，從而降低社會(huì)福利，違背改革初衷。
卓創(chuàng)資訊數(shù)據(jù)顯示，截至2013年底，全國天然氣管線總長度42.08萬公里，其中長輸管線6.23萬公里。其中，陸上約85％的長輸管道由中國石油建設(shè)和運(yùn)營管理。中國石油2013年報(bào)顯示，公司國內(nèi)油氣管道總長度約為7.1萬公里，其中天然氣管道長度約為4.39萬公里，原油管道長度約為1.76萬公里，成品油管道長度約為0.95萬公里。
十八屆三中全會(huì)曾指出，“準(zhǔn)確界定不同國有企業(yè)功能，國有資本繼續(xù)控股經(jīng)營的自然壟斷行業(yè)，實(shí)行以政企分開、政資分開、特許經(jīng)營、政府監(jiān)管為主要內(nèi)容的改革，根據(jù)不同行業(yè)特點(diǎn)實(shí)行網(wǎng)運(yùn)分開、放開競爭性業(yè)務(wù)，推進(jìn)公共資源配置市場化。進(jìn)一步破除各種形式的行政壟斷。”
今年“兩會(huì)”期間，中石油集團(tuán)董事長周吉平曾透露，中石油共搭建了六個(gè)合作平臺(tái)，準(zhǔn)備采用產(chǎn)品分成的模式全面引入民資，積極推進(jìn)混合所有制。這六大平臺(tái)分別包括：未動(dòng)用儲(chǔ)量、非常規(guī)、油氣、管道、煉化(地方和海外)和金融板塊。
彼時(shí)業(yè)界認(rèn)為，這或?qū)⒊蔀橹惺托乱惠喐母锏闹匾较颍瑖Y重鎮(zhèn)的石油行業(yè)，儼然成為混合所有制改革的排頭兵。但今年7月，國資委醞釀已久的國資改革方案出爐，首批六家改革試點(diǎn)央企并不包括中石油集團(tuán)，甚至對(duì)于外界期望值頗高的壟斷行業(yè)，如能源、通訊等，均無涉及。
直到今天，中石油內(nèi)部人士也未聽到主管部門對(duì)管網(wǎng)改革有任何審議論證出臺(tái)。
有業(yè)內(nèi)人士稱，石油行業(yè)因其復(fù)雜性和重要性，而未被劃入首批改革范圍。針對(duì)油氣管道這一規(guī)模龐大、情況復(fù)雜、戰(zhàn)略性強(qiáng)的特殊資產(chǎn)，中國決策層并未提出有針對(duì)性的改革思路、發(fā)展路徑及一系列相應(yīng)制度安排。
中石油在此時(shí)出售管網(wǎng)的改革措施，在時(shí)機(jī)和方法上均不適合——既混淆了制度安排主體，也不易形成系統(tǒng)性設(shè)計(jì)，致使變革結(jié)果難測。
“中石油管網(wǎng)混合所有制改革的冒進(jìn)和反復(fù)，說明整個(gè)石油領(lǐng)域的決策體系陷入混亂。”一位國有石油公司高級(jí)研究人員對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者稱。
在混合所有制改革上占得先機(jī)的中石化集團(tuán)，曾宣布將整個(gè)下游銷售板塊全部向社會(huì)資本開放，但目前也僅僅從加油站的“易捷便利店”改起，并未絲毫觸及核心的油氣業(yè)務(wù)。
國資改革專家程偉認(rèn)為，油氣管網(wǎng)的投資和運(yùn)營是兩碼事，資產(chǎn)的所有權(quán)和運(yùn)營權(quán)可以分開，但前提是政府要制定嚴(yán)格的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，要能選出專業(yè)運(yùn)營商來運(yùn)營。“政府如果真的想推動(dòng)石油央企的混合所有制改革，當(dāng)務(wù)之急是破除壟斷，引入真正獨(dú)立的市場主體，并使產(chǎn)權(quán)自由流轉(zhuǎn)。這些都需要來自國家層面的、自上而下的頂層設(shè)計(jì)。”
配套機(jī)制不足
除了缺乏頂層設(shè)計(jì)，石油企業(yè)的底層配套機(jī)制亦顯不足。
同樣以西氣東輸工程為例。早在該工程上馬之前，中石油集團(tuán)即嘗試大規(guī)模引入外資。2002年7月，由殼牌、?？松梨诤投須饨M成的國際投資集團(tuán)，和中石油簽訂了《西氣東輸工程合營框架協(xié)議》。但最后，雙方長達(dá)四年的談判，仍以外資集體退出而收?qǐng)觥?/span>
業(yè)內(nèi)人士普遍認(rèn)為，這是因?yàn)橹袊蜌庑袠I(yè)缺乏上游開發(fā)和下游銷售領(lǐng)域的配套措施，導(dǎo)致合營協(xié)議無法落地。
業(yè)界對(duì)此的反思是：沒有對(duì)整個(gè)石油行業(yè)的科學(xué)管制，談任何一個(gè)環(huán)節(jié)的混合所有制改革都為時(shí)尚早，也難有成效。具體到管網(wǎng)環(huán)節(jié)，建立管網(wǎng)經(jīng)營準(zhǔn)入監(jiān)管制度、完善與上下游的協(xié)調(diào)銜接，是推進(jìn)股權(quán)多元化改革的前提。
中國石油公告稱，將出售東部管道公司100％的資產(chǎn)，則接盤的社會(huì)資本將既擁有所有權(quán)又有運(yùn)營權(quán)。由此帶來的問題在于，接盤者能否作為獨(dú)立的市場主體，在上游獲得中石油氣源無歧視的接入，下游又能否順利輸入省管網(wǎng)公司或地方燃?xì)夤竟艿馈?/span>
高層其實(shí)已經(jīng)意識(shí)到這一問題。2013年初的《能源發(fā)展“十二五”規(guī)劃》提出，“穩(wěn)步推進(jìn)天然氣管網(wǎng)獨(dú)立運(yùn)營和公平開放，保障各種氣源無歧視接入和統(tǒng)一輸送”，作為遠(yuǎn)期目標(biāo)；今年2月的《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法（試行）》也提出，“油氣管網(wǎng)設(shè)施運(yùn)營企業(yè)同時(shí)經(jīng)營油氣生產(chǎn)、銷售等其他業(yè)務(wù)的，應(yīng)當(dāng)逐步建立健全財(cái)務(wù)制度，對(duì)油氣管網(wǎng)設(shè)施運(yùn)營業(yè)務(wù)實(shí)行獨(dú)立核算。”
但這些政策，均停留在口頭上，由于全行業(yè)的市場機(jī)制配套改革未獲推動(dòng)而難以落實(shí)。中海油能源研究院首席研究員陳衛(wèi)東認(rèn)為，只有上游的寡頭壟斷打破，中游管網(wǎng)才可能形成市場化的議價(jià)談判能力。如果上游油氣資源始終不放開，邊緣性承包區(qū)塊無法陽光化，油品進(jìn)口也不放開，則必然導(dǎo)致資源的準(zhǔn)入不平等，“即使社會(huì)資本順利接掌管網(wǎng)運(yùn)營，也無法真正擁有控制權(quán)”。
中國石油大學(xué)油氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究中心主任董秀成表示，天然氣管道重組，須根據(jù)行業(yè)本身產(chǎn)業(yè)鏈優(yōu)化的理論與實(shí)務(wù)酌情推進(jìn)。政府應(yīng)逐步完善對(duì)天然氣管道公司的規(guī)制與監(jiān)管，包括：確保管輸服務(wù)向天然氣上下游不同的企業(yè)公平開放；制定管輸服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)；限定合理的管輸價(jià)格；禁止內(nèi)幕交易等等。
接近決策層的研究人士告訴《財(cái)經(jīng)》記者，中石油是個(gè)上下游一體化、全產(chǎn)業(yè)鏈的垂直企業(yè)，“其特點(diǎn)就決定了無法分出一部分管道來做試點(diǎn)”。因?yàn)閮r(jià)值鏈當(dāng)中的價(jià)值分配在不同環(huán)節(jié)各不相同，其分配權(quán)完全由中石油掌控。
該研究人士稱，擬成立的東部管道公司放在中石油“體內(nèi)”，貌似是優(yōu)質(zhì)核心資產(chǎn)，但對(duì)其他企業(yè)尤其民企而言，則不具有投資價(jià)值，原因在于“成本完全不透明，盈利空間也就不明朗”。
“僅把產(chǎn)業(yè)鏈中的一截拿出來沒有意義，就像一個(gè)脫離了土壤的盆景，沒法存活并發(fā)展。”目前的管輸費(fèi)，僅是政府部門根據(jù)“成本定價(jià)”。但是，真正的管輸成本并不透明，必然存在企業(yè)內(nèi)部交叉補(bǔ)貼現(xiàn)象。
上述幾位專業(yè)人士均認(rèn)為，改革要先解決的，應(yīng)是讓分離出來的管道公司財(cái)務(wù)上獨(dú)立核算，成為獨(dú)立市場主體。同時(shí)，要讓管道公司成為單純的“高速公路”，僅僅負(fù)責(zé)運(yùn)輸業(yè)務(wù)，而禁止其從事類似電網(wǎng)企業(yè)的“統(tǒng)購統(tǒng)銷”。
程偉指出，股權(quán)多元化后，即便社會(huì)資本并不控制運(yùn)營，但社會(huì)股東和國有股東之間存在的利益矛盾也亟須調(diào)節(jié)。民營或外資追求的是投資回報(bào)，他們有通過價(jià)格機(jī)制迅速回收成本實(shí)現(xiàn)贏利的愿望；但對(duì)國有投資者而言，因受制于政府的委托責(zé)任，以保障社會(huì)福利和經(jīng)濟(jì)安全為首要任務(wù)，必然與其他共同投資者產(chǎn)生利益沖突。
中國石油行業(yè)曾有過數(shù)次較大規(guī)模的市場化改革，企業(yè)股權(quán)也實(shí)行過多元化。前有三大公司的陸續(xù)上市，后有“入世”承諾和“非公經(jīng)濟(jì)36條”。然而，由于缺乏頂層設(shè)計(jì)和底層市場機(jī)制改革的配套，鐵板一塊的行業(yè)準(zhǔn)入未有絲毫松動(dòng)，社會(huì)資本尤其民營資本的地位反而日趨邊緣化。
三種改革方案
目前，針對(duì)油氣管網(wǎng)改革，業(yè)界人士的建議主要集中于三種模式。
動(dòng)作最大的模式，是完全分拆管網(wǎng)，成立“國家管道公司”。該模式需依靠行政手段，將所有國家石油公司掌控的長輸油氣管道資產(chǎn)分拆，重組成一家或幾家國家管道公司，以“看得見的手”推進(jìn)管網(wǎng)市場化改革。
模式二，是通過混合所有制的方式，進(jìn)行資本層面增量改革，所有管道必須向社會(huì)資本開放，最終完成管道體系的市場化改革。
第三種是獨(dú)立系統(tǒng)運(yùn)營商（independent system operator,ISO）模式，即所有者不運(yùn)營、運(yùn)營者無產(chǎn)權(quán)。該模式允許國家石油公司作為資產(chǎn)主體，保留管網(wǎng)資產(chǎn)的所有權(quán)、控股權(quán)或少數(shù)股東權(quán)益，但需要實(shí)現(xiàn)管網(wǎng)資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)和運(yùn)營管理的分離，國家石油公司不得以任何形式參與管網(wǎng)資產(chǎn)的投資決策和日常商業(yè)決策。
后兩種模式的區(qū)別是，作為資產(chǎn)主體的國家石油公司在管網(wǎng)向第三方開放后，是否仍擁有運(yùn)營權(quán)。油氣產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)的西方國家，更多采用的是第三種模式。
其中，管網(wǎng)市場化程度最高的英國，同樣依靠政府對(duì)管網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行大規(guī)模投資。國家使用壟斷力量扶持天然氣行業(yè)的發(fā)展，待其進(jìn)入成熟期后，才對(duì)國有公司實(shí)行私有化，逐步放開市場，引入第三方供應(yīng)者。
英國的做法，符合目前部分業(yè)界人士的改革思路。中石油一位管道專家認(rèn)為，國內(nèi)天然氣管網(wǎng)的發(fā)展現(xiàn)在遠(yuǎn)未成熟，此階段應(yīng)先實(shí)行混合所有制，待“十三五”期間逐漸建成中俄天然氣管道，西氣東輸四線、五線以及中石化的新粵浙管線后，中國管網(wǎng)即可初步成形。屆時(shí)，著手放開管網(wǎng)準(zhǔn)入才是最佳時(shí)機(jī)。
中國油氣管網(wǎng)改革，還缺少頂層設(shè)計(jì)中的監(jiān)管改革和底層設(shè)計(jì)中的上下游配套改革。在此方面，英國經(jīng)驗(yàn)亦可參考。英國在放開管網(wǎng)第三方準(zhǔn)入后，通過在非自然壟斷的上游領(lǐng)域引入競爭，在長輸和配氣領(lǐng)域?qū)嵤┮缘谌綔?zhǔn)入為核心的監(jiān)管政策，建立了公平競爭的天然氣市場。
目前，中國尚無專門的管道監(jiān)管機(jī)構(gòu)。雖然《石油天然氣管道保護(hù)法》第四條規(guī)定：“國務(wù)院能源主管部門依照本法規(guī)定主管全國管道保護(hù)工作，負(fù)責(zé)組織編制并實(shí)施全國管道發(fā)展規(guī)劃，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全國管道發(fā)展規(guī)劃與其他專項(xiàng)規(guī)劃的銜接，協(xié)調(diào)跨省、自治區(qū)、直轄市管道保護(hù)的重大問題。”但國家能源局麾下的油氣司，并無管道監(jiān)管職能（參見《財(cái)經(jīng)》2014年第21期“追問中石油‘四年七爆’”）。
清華大學(xué)環(huán)境資源能源法學(xué)研究中心主任王明遠(yuǎn)提出，中國應(yīng)當(dāng)依照美國模式，設(shè)立獨(dú)立的油氣管道監(jiān)管機(jī)構(gòu)。美國聯(lián)邦政府分設(shè)能源主管部門和監(jiān)管機(jī)構(gòu)。能源主管部門主要負(fù)責(zé)能源發(fā)展和安全的大政方針和相關(guān)政策的研究，而能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)具體的監(jiān)管政策的制定和執(zhí)行。
陳衛(wèi)東認(rèn)為，綜合歐美各國的經(jīng)驗(yàn)來看，中國油氣管網(wǎng)混合所有制改革可以分步實(shí)施。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)以監(jiān)管執(zhí)法作為促進(jìn)改革的重要措施，督促階段性要求的真正落實(shí)。
（來源：財(cái)經(jīng)網(wǎng)）
